Mecanismos estatales para el avance de las mujeres en el Uruguay
Niki Johnson
Politóloga

En Uruguay existen tanto a nivel del gobierno nacional como dentro del gobierno departamental de Montevideo (Intendencia Municipal de Montevideo, IMM) mecanis-mos estatales para el avance de las mujeres, el primero creado en 1987 y el segundo en 1991. En este artículo se pretende brindar una breve introducción de estos organismos, abarcando una descripción del proceso de creación de cada uno, la(s) estructura(s) internas que han tenido, incluyendo su ubicación dentro de la estructura respectiva del estado, y una evaluación gene-ral acerca del grado de institucionalidad de género que ha alcanzado la existencia de estos organismos.

El Instituto Nacional de la Familia y la Mujer

Fue durante la década de los sesenta que la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer de Naciones Unidas recomendó a los gobiernos que crearan "mecanismos nacionales de políticas para el avance de las mujeres", y en 1986 las conclusiones de la Conferencia Latinoamericana sobre Mujer, Población y Desarrollo, convocada por el Programa de Naciones Unidas por el Desarrollo (PNUD), también incluían una recomendación parecida (párrafo 11). En la región los primeros mecanis-mos institucionales responsables de formular y coordinar políticas públicas en pos de la equidad de género empiezan a aparecer en la segunda mitad de los ochenta y principios de los noventa: en Brasil se crea el Consejo Nacional de los Derechos de la Mujer en 1985; en Argentina la Subsecretaría de la Mujer es creada por el gobierno de Alfonsín en 1987; y en 1991, bajo el primer gobierno de la Concertación, se crea en Chile el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM).

A nivel nacional, desde la transición a la democracia, el movimiento de mujeres había incluido entre sus reivindicaciones la demanda de que el estado uruguayo dé los pasos necesarios para incorporar una perspectiva de género en las políticas públicas. En 1986 una diputada suplente del Partido Nacional presentó un proyecto de ley que proponía la creación de una Comisión Nacional Asesora Honoraria para la Condición de la Mujer para realizar investigaciones, diseñar y promover políticas de género, asesorar a otros organismos estatales, monitorear la implementación de las leyes y recibir denuncias, en coordinación con organizaciones sociales de mujeres (Proyecto de Ley CRR145 0/86, Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, no. 1897, 3 sep. 1986, págs 61-2). Como resultado de tales presiones internacionales e internas, y en un momento en que una mujer, Adela Reta del Partido Colorado, ocupaba la cartera del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), se creó el 5 de mayo de 1987, por decreto 226/87 del Poder Ejecutivo, dentro de la órbita de ese mismo ministerio, el original mecanismo nacional en el Uruguay: el Instituto Nacional de la Mujer. Según el decreto, el Instituto tenía tres objetivos principales, que definían su trabajo como analítico, consultivo y propositivo:

a) hacer un diagnóstico de la situación de la mujer en el Uruguay;
b) propiciar las reformas legislativas u otro tipo de políticas de acción, necesarias para lograr la efectiva participación de la mujer en la sociedad así como en la toma de decisiones políticas;
c) proponer las medidas necesarias para ejecutar las decisiones adoptadas por la Conferencia "Mujer, Población y Desarrollo".
Es decir, el Instituto original no fue pensado como ejecutor de políticas públicas, sino que se concibió como el órgano rector y coordinador de políticas de la mujer a implementar por otros organismos del estado.

Este rol se reflejaba en su estructura interna, que consistió en una comisión interministerial, integrada por delegados del MEC, el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Consejo del Niño (ahora el Instituto Nacional del Menor, INAME), el Instituto Nacional de Colonización (INC), y el Congreso de Intendentes. El decreto fundacional del Instituto también especificó que la integraran dos repre-sentantes de organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, la designación de las mismas se complicó por el hecho de que tanto organizaciones sociales como co-misiones de mujeres de los partidos políticos asistieron a la reunión convocada por la Ministra de Educación para determinar quiénes representarían a la sociedad civil. Las organizaciones de mujeres consideraban que la repre-sentación les correspondía a ellas, mientras que las políticas argumentaron que ellas también representaban sectores importantes de la población femenina. Al final la decisión fue dejada en manos de la Ministra Reta, quien nombró al Grupo de Estudios sobre la Condición de la Mujer en el Uruguay (GRECMU) y el Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU) por ser las dos ONG con perso-nería jurídica de más larga trayectoria, cuyo trabajo abarcaba una amplia gama de actividades en varios niveles.

Al crearse, el Instituto Nacional de la Mujer carecía de presupuesto propio y además los cargos de sus inte-grantes eran honorarios. Por consiguiente, los siete comités temáticos -sobre educación, trabajo, familia, salud, medios de comunicación, mujeres rurales y legislación- que se crearon para realizar el primer diag-nóstico dependían del trabajo no remunerado de gente que en general tenía importantes compromisos en otros ámbitos, y que por lo tanto tenía poco tiempo disponible para dedicar al trabajo del Instituto. Al final del período de gobierno (1989), tras poco más de dos años de existencia, el Instituto dejó de funcionar.

Durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-5) el Instituto fue resucitado en las Leyes de Rendición de Cuentas números 16.226 (artículo 234) de 1991 y 16.320 (artículo 253) de 1992, consolidándose su estructura jurídica. Se le cambió el nombre, designándolo Instituto Nacional de la Familia y la Mujer, y también hubo otros cambios sustantivos que lo diferenciaban fundamen-talmente de su predecesor. Por un lado, el Instituto ya no era concebido como una comisión horizontal, sino como una dependencia de la Dirección General de Secretaría del MEC. Por otro lado, los cometidos del INFM se ampliaron para incluir:

A) Promover, planificar, diseñar, formular, ejecutar y evaluar las políticas nacionales relativas a la mujer y a la familia;
B) Coordinar y coejecutar con los organismos estatales dichas políticas, a través de la articulación de acciones y de la capacitación de los recursos humanos, necesarias para la consecución de sus cometidos;
C) Asesorar a los organismos estatales, sobre los temas de la mujer y la familia, tanto a nivel nacional como departamental;
D) Coordinar y supervisar las actividades de sus dependencias;
E) Realizar convenios con los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera, de los cuales el país forma parte.
(Artículo 234 de Ley 16.226 "Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presu-puestal", del 29 de octubre de 1991)

Así que el nuevo Instituto se designó explícitamente como el organismo rector de políticas públicas de la mujer, pero a diferencia del anterior Instituto, esta función incluía el ser ejecutor (cometido A) o coejecutor (cometido B) de esas políticas. Aunque el nuevo INFM gozaba del estatus de "ejecutor" de políticas públicas, otra vez no se le asignó un presupuesto propio, lo cual planteó dudas inmediatas sobre su capacidad de cumplir con los objetivos fijos. El nuevo instituto mantenía entre sus objetivos el rol de coordinador intra-estatal, definido como "la permeación de los ámbitos de decisión política con una perspectiva de género que se incorpore en todas las acciones públicas" a través de la "coordinación intraestatal" (INFM (s. f. ), Informe de Gestión 1992-5, pág. 14). No obstante, internamente el INFM se estructuró vertical y jerárquicamente, sin ningún comité permanente interministerial. Tampoco se establecía como requisito en la normativa que lo regía ningún tipo de mecanismo de participación o diálogo con organizaciones de la sociedad civil.

Los últimos cambios a la institucionalidad del organismo tuvieron lugar en la Ley 16.736 de Presupuesto Nacional para 1995-99, el artículo 348 de la cual le agregó el cometido de "[a]sesorar sobre la forma de prevenir la violencia sexual y doméstica." Esta misma ley (artículo 370) también le asignó al Instituto una partida propia dentro del presupuesto del MEC, de unos 50.000 dólares anuales, "para atender sus gastos de funcionamiento y contrapartida nacional en proyectos de cooperación externa". Esta suma se vio casi duplicada -a un millón ciento sesenta y dos mil pesos uruguayos- en la Ley 17.296 de Presupuesto Nacional de 2001 (artículo 306), a raíz de la presión ejercida por la llamada "bancada femenina" del parlamento, una coordinación interpartidaria de mujeres legisladoras.

Comisión de la Mujer, Intendencia Municipal de Montevideo

En febrero de 1991 la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), controlada por primera vez por la coalición de izquierda, el Frente Amplio (FA), creó la Comisión de la Mujer en respuesta a una demanda que surgió en el taller sobre "Mujeres e Intendencia" en el Primer Foro sobre Descentralización y Participación Ciudadana, celebrado en mayo de 1990. A diferencia de las otras tres comisiones sectoriales de la IMM (Juventud, Tercera Edad y Discapacitados), la Comisión de la Mujer no formaba parte del organigrama de la IMM y no tenía ni presidencia, ni oficinas, ni personal. Dos asesoras, nombradas por el entonces Intendente de Montevideo, Tabaré Vázquez, convocaron a todas las organizaciones de mujeres de Montevideo a una reunión, donde a pedido de las mismas se realizó una elección abierta para elegir a seis integrantes para la Comisión.1 También participaban en la Comisión delegadas de la Comisión de Mujeres de la central de trabajadores, el PIT-CNT, y de los departamentos de Descentralización, de Cultura y de Higiene y Servicios Sociales de la IMM. En la práctica la Comisión funcionaba en cuatro grupos de trabajo para elaborar propuestas de políticas. Al haberse creado después de definido el plan y presupuesto quinquenal del gobierno municipal, la Comisión de la Mujer carecía de presupuesto propio y tenía que negociar partidas especiales para proyectos específicos o canalizar sus propuestas a los departamentos correspondientes dentro de la IMM para su implementación.

A principios del segundo período del gobierno departamental frenteamplista, la Comisión se reestructuró, se ubicó dentro de la División de Promoción Social del Departamento de Descentralización, se le asignó un presupuesto, una oficina y personal, y se nombró como presidenta a Mariela Mazzotti, una asistente social con una trayectoria de militancia de género en el movimiento de mujeres y en la izquierda. La participación de las organizaciones de mujeres se mantenía en una forma más acotada: integraban una comisión asesora, cuyas funciones eran formular propuestas de políticas y monitorear su implementación, mientras que la mayor parte de la carga de trabajo se trasladó al personal de la Comisión. La comisión asesora participó en la elaboración del Plan Quinquenal marco de la Comisión de la Mujer, titulado "Igualdad, Descentra-lización y Poder Ciudadano", para luego reunirse con mucho menos frecuencia, aunque sí participaron ONG en todos los proyectos que realizó la Comisión. El plan marco se elaboró según los objetivos y estrategias del programa de descentralización de la IMM y tenía tres principales objetivos políticos, pensados para atender, tanto a intereses prácticos como estratégicos de género: responder a las necesidades básicas de las mujeres a nivel local, concientizar a las mujeres con respecto a sus derechos ciudadanos y su condición de sujetos políticos y promover la responsabilidad colectiva por la transformación de las relaciones de género.2

El INFM y la Comisión de la Mujer de la IMM: ¿institucionalidad de género en el Uruguay?

Dorothy Stetson y Amy Mazur en su libro Comparative state feminism,3 evalúan el grado de feminismo de estado -o institucionalidad de género- en determinados países según dos indicadores: influencia política y acceso político. El primero refiere a la participación que tiene el mecanismo para el avance de las mujeres en la elaboración de políticas de género que busquen mejorar la condición de las mujeres y/o transformar los modelos vigentes de relaciones de poder basados en el género; el segundo refiere al grado en que los mecanismos brindan oportunidades para que los actores de la sociedad civil (específicamente las organizaciones feministas y de mujeres) incidan en las políticas de género. Claro está que el rendimiento de los mecanismos según estas dos variables depende de factores puntuales relacionados con las gestiones particulares en cada período de gobierno,4 lo que excede el alcance de este análisis. Pero también depende de otro tipo de factores, referidos a aspectos permanentes del mecanismo, como son su rango, estructura interna, sus cometidos, y recursos materiales (presupuesto y personal) y simbólicos (peso político).

En la Plataforma de Acción Mundial emanada de la IV Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer, celebrada en Beijing in 1995, se especifica (párrafo 201) que "Para lograr un funcionamiento eficaz de los mecanismos nacionales es preciso que [...o]cupen una posición en las más altas instancias posibles de gobierno, y que estén bajo la responsabilidad de un ministro o ministra del gabinete". En Uruguay, lejos de estar bajo la responsabilidad de un ministro o ministra, el cargo de Dirección del INFM ni siquiera existe en el organigrama del MEC, y tampoco se cuenta con la previsión presupuestal correspondiente a ese cargo. El bajo rango que tiene la Dirección del INFM dificulta y enlentece el relacionamiento con otras dependencias estatales, dado que toda iniciativa tiene que pasar por el Ministro de Educación y Cultura, lo que le resta autonomía y autoridad al Instituto y a su directora. Dado el bajo rango político y la falta de autonomía del Instituto, y sumados a sus pocos recursos económicos (ver más abajo), resulta imposible que el Instituto cumpla con su cometido de ser "ejecutor" de políticas nacionales de género.

Parte del problema, sin duda, reside en el hecho de que los cometidos fijados para el Instituto, según los cuales el Instituto tiene responsabilidad en las cuatro etapas del proceso de creación de políticas públicas de género -iniciación, elaboración, implementación y evaluación-, desbordan por mucho las posibilidades concretas de acción que tiene según sus recursos materiales y simbólicos. Frente a las casi infinitas posibilidades de acción otorgadas formalmente al INFM, éste no ha logrado una definición acotada y realista de su rol. La falta de concreción del rol específico del Instituto también se debe al cambio de nombre que sufrió cuando se creó por segunda vez en 1991. El cambio fue justificado por la entonces directora, Celina Burmester de Maynard, apelando al argumento de que la familia es el primer sitio de socialización de género y que para defender los derechos de las mujeres era por lo tanto necesario desafiar los supuestos tradicionales acerca del modelo de familia, y modificar las concepciones vigentes respecto a los límites permisibles de intervención estatal en ciertas áreas de la vida familiar. No obstante, en la práctica el cambio de nombre ha tenido dos resultados más bien negativos en cuanto a la consolidación del Instituto como un mecanismo para el avance de las mujeres. Primero, implica una pérdida de especificidad del mecanismo, agregándole responsabilidad para cubrir otra área temática cuando sus recursos apenas alcanzaban para cubrir los cometidos respecto a la promoción y defensa de los derechos de las mujeres. Y segundo tiende a fomentar un enfoque exclusivo sobre el rol reproductivo de las mujeres, lo que reafirma los estereotipos tradicionales de género, en vez de superarlos.

Muchas veces se ha explicado o justificado el bajo rendimiento del INFM argumentando que su capacidad de acción se ve restringida por la falta de recursos presupuestarios adecuados. Es cierto que, a pesar del aumento logrado en 2001, el presupuesto del INFM sigue siendo muy limitado, y además, el INFM no tiene auto-nomía para ejecutar su partida presupuestal, sino que la ejecución de la misma corresponde a la dirección del MEC. También resulta bajo el presupuesto anual del INFM comparado con las partidas asignadas a sus pares en la región: en 1996 la partida del INFM equivalía a un 0,001% del PBI per capita, mientras que en Paraguay represen-taba el 0,72%, en Chile el 0,37%, en Brasil el 0,014% y en Argentina el 0,003%.5

No obstante, los principales cometidos del INFM, de diseñar, coordinar y evaluar las políticas públicas, no son actividades que requieran mucha financiación. El hecho de que el INFM no haya logrado consolidar canales formales de coordinación y diálogo con el resto de los ámbitos estatales -además del resto del poder ejecutivo, los organismos legislativos y judiciales a nivel nacional y departamental, los entes autónomos y descentralizados y los órganos de contralor- se debe en parte a la debilidad institucional del INFM. También es cierto que el Instituto carece de las competencias, capacidad y funciones necesarias para incidir concretamente en los procesos de formulación y evaluación de políticas públicas llevados a cabo por otros actores gubernamentales. Pero también la falta de coordinación se debe a la poca receptividad de parte de los otros organismos responsables de políticas públicas, y a la persistencia de una cultura de desconocimiento y/o resistencia al tema de género en todo el estado. Esto, sin duda, ha contribuido a que desde 1995 el INFM no haya logrado promover efectivamente la implementación de las recomendaciones emanadas de la Conferencia de Beijing, ni elaborar un plan nacional de igualdad que sirva como un marco transversal para la elaboración de políticas específicas de género de parte de los distintos organismos del estado.

Aunque tampoco le fue asignado un presupuesto a la original Comisión de la Mujer de la IMM, ésta tuvo un mejor rendimiento debido, primero, al mayor grado de participación de las organizaciones de mujeres, y segundo, al mejor relacionamiento que tuvo con los otros departamentos de la IMM. Aunque la dedicación voluntaria de parte de las organizaciones de mujeres contribuyó al éxito de la Comisión, esta modalidad de trabajo también trajo sus dificultades. Por un lado, la Comisión empezó a funcionar en un momento en que muchas de las organizaciones de mujeres participantes iniciaban lo que Sonia Alvarez ha llamado un proceso de "ONGeización",6 lo que restringía el tiempo del que disponían sus delegadas para dedicar a la Comisión. Por consiguiente, ésta se reunía con cada vez menos frecuencia y resultó difícil lograr una acumulación consistente en su trabajo. Por otro lado, la dependencia de un mecanismo estatal del trabajo honorario de las organizaciones de mujeres es en sí problemática, por lo que implica para la relación estado-sociedad civil, respecto a los temas de autonomía y cooptación, y el reconocimiento y el valor otorgados a los conocimientos y experiencia acumulados desde el movimiento.

En general, la evaluación que se hace de la articulación con la Comisión de la Mujer de la IMM desde el movimiento de mujeres es que ha sido un proceso más transparente que la articulación con el INFM. De hecho, en el caso de este último, desde que se refundó en 1991, no existe ningún mecanismo institucional permanente que asegure la participación de las organizaciones no gubernamen-tales en la planificación, implementación y seguimiento de sus acciones. Por otro lado, se han expresado algunas críticas acerca de la relación entre la Comisión de la Mujer de la IMM y el movimiento de mujeres, en particular que la relación ha dependido más de vínculos personales que de mecanismos claramente definidos de cooperación y accountability. Además, la transformación de la Comisión en un comité asesor, a pesar de resolver los problemas relacionados con su producción y rendimiento, a la vez debilitó el vínculo que tenía con el movimiento.

La autonomía del movimiento respecto a la definición de los parámetros de su relación con la Comisión de la Mujer también se ha visto coartada por los requerimientos burocráticos relativos al estatus legal de las organizaciones con las cuales la IMM pueda firmar convenios.

Conclusiones

En términos generales, se puede afirmar que la permanencia institucional que se consiguió con la refundación del INFM en 1991 no se ha traducido en su consolidación ni en su fortalecimiento. La ubicación del INFM dentro del organigrama del estado uruguayo sigue siendo marginal y sus competencias inadecuadas, lo que lo debilita, acotando seriamente sus posibilidades de incidir efectivamente en la agenda política nacional y de cumplir con sus cometidos. No es de extrañar, entonces, que su existencia tampoco haya conllevado la institucionalización de políticas de género, ni mucho menos la transversalización de una perspectiva de género en todo el estado. En cambio, en el caso de la Comisión de la Mujer de la IMM, la mejor inserción de la misma en el organigrama del gobierno departamental y su relación más estrecha con el movimiento de mujeres le han permitido un mejor rendimiento, aunque no sin dificultades, algunas de las cuales siguen pendientes.

Notas

1 Las organizaciones de las que se designaron representantes fueron: Plenario de Mujeres Uruguayas (PLEMUU), Casa de la Mujer de La Unión, Mujer Ahora, Cotidiano Mujer, GRECMU e Instituto Mujer y Sociedad (IMS).

2 Mariella Mazzotti, 'Aportes para la formulación de políticas municipales de género', ponencia presentada en el seminario 'Género y familia: Políticas sociales', organizado por la Red Género y Familia y el INFM (Montevideo, octubre de 1996), pág. 2.

3 Dorothy McBride Stetson y Amy G Mazur (editoras) (1995), Comparative state feminism, Londres: Sage Publications.

4 Las directoras del INFM han sido: Diosma Piotti (1987-89); Celina Burmester de Maynard (1991-1994); Alba Osores de Lanza (1995-1999); Raquel Trobo (2000-2001); Ana María Balparda (2002-presente).

5 Margarita Percovich y Rosario Aguirre (1996), Los Desafíos después de Beijing en los Países del MERCOSUR, Montevideo: FESUR, pág. 10.

6 Sonia E Alvarez (1999), 'Latin American feminisms "go global": Trends of the 1990s and challenges for the new millennium', en Sonia E. Alvarez, Evelina Dagnino y Arturo Escobar (editores), Cultures of Politics / Politics of Cultures, Boulder, Col.: Westview Press.